Ердутська угода vs Мінські домовленості: хорватський досвід для Донбасу

Порівняння хорватської мирної Ердутської угоди та Мінського документу, як співвимірних у досягненні цілі - мирної реінтеграції тимчасово окупованої території. Як застосувати хорватський досвід мирної реінтеграції для тимчасово окупованих територій Донбасу?

Розпочнемо із невеликого історичного екскурсу: з чого ж розпочинала Хорватія реінтеграцію своїх територій?

Насамперед у Хорватії на той час було переконання найвищого політичного керівництва країни, що навіть після успішних воєнно-оперативних операцій «Блискавка» та «Буря», коли хорватська армія у військовий спосіб у травні і серпні 1995 р. визволила велику частину тимчасово захоплених у 1991 році земель, решту непідконтрольної території – окуповану Східну Славонію, що знаходилася вже безпосередньо на кордоні з Республікою Сербією і де перебували регулярні сербські війська, треба повертати у мирний спосіб шляхом досягнення політико-дипломатичних домовленостей.

Адже території визволені у військовий спосіб знаходилися далеко від сербського кордону із Сербією, вони були гірські, лісисті і малонаселені, а в цей час керівництво сепаратистів, так званої, «Республіки Сербська Країна» перебувало у стані перманентного конфлікту з президентом Сербії С.Мілошевичем, який у критичний момент так і не надав їм військову підтримку. Крім того, напередодні цих подій – на початку 1995 року – міжнародні посередники запропонували Хорватії мирний план Z-4, який практично надавав місцевим сербам права федерації у складі Хорватської держави.

Офіційний Загреб, зціпивши зуби, попередньо прийняв ці умови, тоді як сепаратисти відмовилися, вимагаючи повної незалежності. Тому, коли хорватська армія почала військово-визвольні операції, то міжнародні чинники їх не засудили, оскільки ж від мирного плану сепаратисти відмовилися.

Очевидно, що офіційна Москва врахувала це історичний урок і змусила Захарченка та Плотніцького підписати Мінські угоди, аби запобігти міжнародним звинуваченням у відхиленні мирних домовленостей. При цьому, Мінські угоди на відміну від плану Z-4, на думку хорватських експертів, є дуже пристойним документом для мирної реінтеграції тимчасово окупованої української території. Саме тому варто порівнювати їх насамперед із Ердутською мирною угодою, підписаною між хорватською і сербською переговірними групами 12 листопада 1995 року. Дана угода стосувалась зокрема мирної реінтеграції тимчасово окупованої території Східної Славонії.

То які ж положення містились у Ердутській угоді?

Своїм першим пунктом цей документ встановлював календарний проміжок дії ООНівського мандату для тимчасово окупованої території Хорватії (Східна Славонія, Баранія та Західний Срем) - перехідний період у 12 місяців, який міг ще бути продовженим на 12 місяців на вимогу однієї зі сторін-підписантів.

Другим пунктом вимагалося від РБ ООН створення Перехідної адміністрації, яка управлятиме згаданою територією в перехідний період, а також надсилання міжнародних сил, які в перехідний період підтримуватимуть мир та безпеку й допомагатимуть виконанню цієї Угоди. При цьому зазначена вище територія повинна бути демілітаризована, а демілітаризація здійснена протягом 30 днів після розміщення миротворчих сил. Демілітаризація охоплювала всі військові сили, зброю і поліцію окрім міжнародного контингенту військ і поліції, що діяв під наглядом та згодою Перехідної адміністрації. Крім того, передбачалося, що Перехідна адміністрація уможливить повернення біженців та переміщених осіб до своїх помешкань, які користуватимуться тими ж правами, що й інші жителі території. У Ердутському документі також зазначалося, що Перехідна адміністрація здійснить всі необхідні заходи для відновлення  нормального функціонування всіх цивільних служб та забезпечення найвищого рівня міжнародно визнаних прав та свобод людини на підмандатній території. А також допомагатиме у навчанні тимчасових сил поліції, з метою підвищення їх професіоналізму та отримання довіри у населення.

Окремо зазначалося, що всі особи мають право на повернення майна, відшкодування за майно, що не може бути їм повернуто. Водночас їм надавалась допомога для відновлення пошкодженого майна. Обумовлювалося, що найпізніше за 30 днів до закінчення перехідного періоду Перехідна адміністрація організує вибори до органів місцевої влади, забезпечить право сербській національній спільноті створити спільну Раду громад. Від міжнародних організацій (ООН, ОБСЄ), як і зацікавлених держав, вимагався нагляд у здійсненні виборів. Наголошувалось, що уряд Республіки Хорватія повністю співробітничатиме з Перехідною адміністрацією і міжнародним контингентом. Крім того, впродовж перехідного періоду хорватський уряд надавав повноваження для присутності міжнародних спостерігачів на міжнародних кордонах непідконтрольної території для уможливлення вільного пересування людей через існуючі кордонні переходи.

Для реалізації положень Ердутської угоди 15 січня 1996 року РБ ООН своєю Резолюцією 1037 створила Перехідну адміністрацію – UNTAES, яку очолив американський генерал Жак Поль Клайн – й направила 5 тис. військових миротворців, 800 міжнародних поліцейських, 100 військових спостерігачів, що представляли 23 країни-контрибутори.

Окремо хорватська сторона взяла на себе зобов’язання провести помилування.

Власне кажучи, вже до цього Хорватія двічі робила амністію для іншої сторони, вважаючи цей інститут могутньою зброєю у деморалізації ворога.

Чому? По-перше, амністію надає сторона, яка перемогла у конфлікті, по-друге, кожен сепаратист, який не скоїв злочини, має усвідомлювати, що після закінченням бойових дій у нього є шанс розпочати нове мирне життя, а не сидіти за гратами, і нарешті, по-третє, амністія не могла стосуватися осіб, які вчинили кримінальні злочини проти людини чи людяності, бо міжнародне право вимагало від Хорватії покарання таких осіб відповідно до своїх міжнародних зобов’язань.

Тепер придивимось до Мінського документу.

Звісно, що він укладався в період піку збройного протистояння під Дебальцево, тому перші його пункти стосувалася питань припинення вогню та відведення військ, обмін заручниками. А от уже п’ятий пункт говорить про «необхідність проведення помилування та амністії». Для мирного плану це нормальна річ, враховуючи, що ті, хто скоїв кримінальні злочини важкої та середньої тяжкості, відповідно до міжнародних зобов’язань України, не можуть бути «прощені». Тому тут жодних спекуляцій не повинно бути.

Сьомий і восьмий пункти говорять про «безпеку надання гуманітарної допомоги та відновлення соціально-економічних зв’язків – соціальні виплати, перекази пенсій, своєчасна оплата усіх комунальних рахунків, відновлення оподатковування в рамках правового поля України, у зв’язку з чим буде відновлено українську банківську систему». Тут абсолютно все нормально.

Наступний пункт у нашому суспільстві дискусійний, який говорить про

«повне відновлення контролю над державним кордоном з боку Уряду України, що має розпочатися на наступний день після проведення місцевих виборів, а закінчитися після загального політичного врегулювання, що передбачає проведення конституційної реформи, що має в якості ключового елемента децентралізацію (з врахуванням особливостей окремих районів Донецької і Луганської області, погоджених з представниками цих районів), а також прийняття постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької і Луганської областей згідно з заходами, вказаними в Примітці», а це є «звільнення від покарання, переслідування і дискримінації осіб, пов’язаних з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької і Луганської областей» (фактично знову йдеться про помилування та амністію), «право на мовне самовизначення» (в Україні державна мова українська – ст.10 Конституції, але в окремих районах Донецької і Луганської областей може використовуватися й інша мова, скоріше за все це буде російська.

Тут теж великої суперечності нема, бо в окремих районах Закарпатської області активно використовується угорська мова, а в окремих районах Чернівецької області – румунська.

Що стосується вимог децентралізації, то вона і так зараз активно впроваджується в Україні. Але найбільше питань в дискусіях виникало до проведення місцевих виборів на тимчасово окупованих територіях та особливий статус цих територій.

Пропоную покроковий розгляд всіх аспектів.

Отож, згадаємо хорватський досвід. За Ердутською угодою Загреб провів місцеві вибори на тимчасово окупованій території за організації Перехідної адміністрації, миротворців, активного спостереження з боку ООН та ОБСЄ. Крім того, по всій Хорватії були відкриті виборчі дільниці для внутрішньо переміщених осіб зі Східної Славонії, голоси яких додавалися до підрахунку голосів на місці їх проведення.

Вважаю, що це доцільно зробити і в Україні. Тобто необхідно заохочувати внутрішньо переміщених осіб з тимчасово окупованих територій Донбасу голосувати на місцевих виборах саме по цьому регіону, а не брати участь у виборах до місцевих рад за новим місцем проживання. Вибори в Хорватії проводилися за національним законодавством, це передбачено і в нашому випадку, їх результати були прийняті хорватським урядом, хоча в багатьох місцях перемогли представники сепаратистів, які не порушували хорватське законодавство.

У нашому випадку, результати місцевих виборів на тимчасово окупованих територіях Донбасу можна спрогнозувати приблизно, але безсумнівним є те, що то там візьмуть участь і переможуть виключно політичні партії, зареєстровані в Мінюсті України, та їх представники, які не скоїли військових злочинів.

Що стосується окремого статусу тимчасово окупованих територій, то в Хорватії щодо них був прийнятий окремий закон, який надавав їм «спеціальний статус територій особливого державного піклування». Йшлося про скасування на цих територіях низки податків для залучення інвесторів до процесу відбудови вкрай зруйнованого війною регіону.

Десятий пункт Мінського документу – «виведення усіх іноземних збройних формувань, військової техніки, а також найманців з території України під спостереженням ОБСЄ. Роззброєння усіх незаконних груп». Це ключова вимога для мирної реінтеграції окупованих територій Донбасу.

Тільки біда в тому, що по своїй волі незаконні російські формування та найманці з Донбасу не підуть.

До цього їх може змусити Перехідна адміністрація ООН за відповідного мандату, визначеного в  Резолюції РБ ООН, яка керуватиме чисельним, добре оснащеним контингентом миротворців (за хорватським варіантом від 25 до 40 тисяч осіб, з яких 85% військові та 15% поліцейські).

Ось саме для них буде завданням номер один – проконтролювати виведення іноземних, читай, російських військ та роззброєння незаконних збройних формувань – читай, усіх підрозділів першого і другого корпусів «ЛДНР».

Завданням номер два – встановлення дієвого контролю над 400 кілометровою ділянкою українсько-російського кордону.

Завданням номер три – забезпечення проведення виборів до місцевих органів влади і, після цього, передача управління цією територією українським державним органам.

Таким чином, дуже важливо, щоб текст майбутньої Резолюції РБ ООН щодо створення Перехідної адміністрації та надсилання на Донбас миротворців містив зазначені вище положення. Тобто на взірець положень Резолюції РБ ООН 1037 від 15 січня 1996 року, які для реалізації положень Ердутської угоди, зобов’язували створити Перехідну адміністрацію – UNTAES та надіслати міжнародні війська та поліцію у Східну Славонію.

Далі в Мінському документі йдеться про «участь органів місцевого самоврядування в призначенні керівників органів прокуратури та судів окремих районів Донецької та Луганської областей». Така практика в принципі в Україні вже застосовувалася раніше за погодженням з регіонами куди призначалися судді та прокурори.

В Примітці Мінського документу також говориться про «можливість для центральних органів виконавчої влади укладати з відповідними органами місцевого самоврядування угоди стосовно економічного, соціального та культурного розвитку окремих районів Донецької і Луганської областей», що є абсолютно нормальним положенням. Також зазначається, що «цим районам держава має надавати підтримку соціально-економічному розвитку та сприяє транскордонній співпраці з регіонами Російської Федерації».

Але ж очевидно, що транскордонна співпраця інших регіонів України проводиться тільки з тими країнами, з якими цей регіон межує на державному кордоні. Наприклад, Сумщина і Харківщина також традиційно мали транскордонну співпрацю тільки з РФ, бо з іншими країнами ці області просто не межують.

Окремим пунктом в Примітці згадується «створення загонів народної міліції за рішенням місцевих рад з метою підтримання громадського порядку в окремих районах Донецької і Луганської областей». Очевидно, що після мирної реінтеграції охорона громадського порядку перейде до структур міністерства внутрішніх справ України, а саме поліції та національної гвардії, які матимуть центральне підпорядкування. Народна міліція набиратиметься скоріше за все з місцевого населення, але її озброєння можна обмежити лише травматичною зброєю та гумовими кийками, а її повноваження не можуть суперечити положенням чинного українського законодавства.

Нарешті, положення Мінського документу, що «повноваження депутатів місцевих рад не можуть бути достроково скасовані», також не є особливо обтяжливим фактором для України.

І насамкінець, ще раз подивимося положення ст.11 Мінського документу щодо «проведення в Україні конституційної реформи, що передбачає ключовим елементом проведення децентралізації з врахуванням особливостей окремих районів Донецької і Луганської областей, погоджених з представниками цих районів». Так проведення в Україні децентралізації є справді однією з ключових реформ. До речі, для цього не потрібно вносити зміни до Конституції, уже все врегульовано іншими законодавчими актами. Але якщо питання децентралізації обов’язково треба прописати в Основному законі, то на це можна знайти голоси у Верховній Раді, адже в Мінському документі жодним словом не згадуються положення якоїсь політичної чи територіальної самостійності. А дефініцію «особливий статус», на мою думку, можливо прописати за хорватським прикладом – «територія особливого державного піклування, що звільняється від сплати низки податків з метою прискореного відновлення зруйнованого господарства». Що стосується політичних моментів «особливого статусу», то їх можна доповнити положеннями, про які я вже згадував вище, які закріплені у Мінському документі, точніше у Примітці, які потрібно виконувати.

Зокрема щодо «мовного самовизначення», «участі місцевих органів влади у призначенні прокурорів та суддів», можливість «транскордонної співпраці з Росією», амністії, «створення загонів народної міліції за рішеннями місцевих рад».

Таким чином, Мінський документ, при всіх дискусіях у нашому суспільстві, абсолютно може бути використаний як план мирної реінтеграції Донбасу, для чого він і задумувався. Він має певні компромісні формулювання, як і Ердутська угода, що стала єдиним в історії ООН успішним прикладом мирної реінтеграції тимчасово окупованих територій.

При цьому не забувайте, що Хорватія підписала Ердутську угоду після переможних військово-визвольних операцій, тобто успішної військової реінтеграції, а на мирну реінтеграцію пішла з низкою компромісів, які вважала не стільки обтяжливими скільки конструктивними.

І на сьогодні, колись окупована Східна Славонія, повністю реінтегрувалася в політичний, економічний, культурний та безпековий простір Хорватії. Хорватія ж свою чергу набула членство в НАТО та ЄС і стала позитивним прикладом для інших держав Західних Балкан в реалізації курсу на європейську та євроатлантичну інтеграцію.